我国农村金融改革与发展

——《金融研究》春季圆桌会纪要

（2011-1-20）

2011年1月19日下午，《金融研究》举办了2011年春季圆桌会，邀请陈剑波（中农办）、程恩江（中国国际扶贫中心）、马九杰（人民大学）、任常青（社科院农发所）、申秀文（内蒙古金融办）、王灵俊（中国微型金融发展投资基金（筹））等专家学者参加，共同研讨我国农村金融改革和发展问题，参会人员包括人民银行各司局的20余位工作人员。

专家对2003年以来农村信用社改革进行了评估，在肯定成绩和指出问题的同时，对今后农村金融改革提出了建议，认为农村金融政策仍应以农信社改革为主，强化资本约束，理顺管理体制，推动产权改革；同时应不断完善农村金融市场开放政策，并发挥现代科技在实现农村基本金融服务普惠中的作用。

一、改革评估：“花钱买机制”难言成功

2003年启动的农村信用社改革以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为总体要求。为推动农信社管理体制和产权制度改革，中央以人民银行专项票据和专项借款、税收减免和保值贴息等形式投入巨额支持资金。通过经特殊设计的专项票据发行、考核和兑付程序，中央支持政策和农信社改革进程及其绩效紧密结合起来，从而使本次改革具有“花钱买机制”的明显特征。

从各项指标看，农村信用社改革似乎已经取得成功。农信社历史包袱得到有效化解。绝大部分县（市）改制为统一法人，绝大多数省份成立省联社。从2002年末到2009年年底，农村合作银行和农村商业银行由3家发展到239家；全国农信社（含农合行、农商行）资本充足率从-8.5%提高到6%，不良贷款率从36.93%下降为7.4%（四级分类口径）。

但从“花钱买机制”的改革目标从而机制建设角度看，就全国农信社总体而言，改革仍是未竞之功。一是微观层面产权不清和管理体制上省联社行政干预并存并互相适应。农信社产权改革不彻底，法人治理失效，内控制度薄弱，内部人控制倾向明显；在省级政府承担风险处置责任背景下，这必然导致省联社（旨在控制风险的）行政干预；而省联社以控制风险之名，施行政管理之实，对农信社人事任命、业务经营形成全面干预。二是农村信用社资金向上集中，有效激励约束机制缺失导致创新动力不足，涉农信贷服务仍然薄弱，在“三农”市场上的覆盖广度和覆盖深度没有根本改观。

从目前情况看，在中央资金支持政策帮助清理农信社资产负债表之后，如何在保证信用社坚持支农方向前提下，一方面深化产权改革并完善公司治理结构，另一方面重新定位省联社并理顺管理体制，应该是下一步改革中需要解决的核心问题。而这个过程中是否还要花钱，则应慎之又慎。

二、现实情况：市场开放取得进展，金融服务仍然薄弱

多元化农村金融组织体系初步形成。近年来，农村金融改革不断推进，农村金融市场开放取得初步成绩，多元化市场组织体系初步形成。在农信社改革的同时，其他主要农村金融机构改革重组也取得重大进展，农业银行股改上市后积极探索服务三农新方式、农业发展银行业务范围有所扩展、邮政储蓄银行成立后积极发展小额信贷。村镇银行、资金互助社和贷款公司等三类新型农村金融机构发展较快，而由各地方政府主导设立的小额贷款公司也在正规体系之外发挥了积极补充作用。

农村金融仍是整个金融体系的薄弱环节。农信社治理结构和管理体制不顺，按五级分类口径还有大量不良贷款，信贷供给不足，服务水平较低。从总体上说，农村金融市场潜在风险较大，信贷配给仍然比较严重，仍然是我国整个金融体系的薄弱环节。

三、政策建议：以农信社为主，坚持市场开放

（一）加强资本约束和市场纪律，推动农村信用社改革

在2003年改革基础上，充分考虑中央和地方关系的复杂性以及改革政策的延续性，继续推进农信社改革应坚持如下原则：

一是坚持因地制宜、分类推进。经过近几年的努力，各地农村信用社发展分化明显，应结合地区经济发展水平、信用社自身特征、地方政府意愿等各方面情况对全国农信社进行分类，并在政策上区别考虑。下一步改革政策应主要关注那些仍然存在较严重问题的农信社，立足于帮助他们解决问题；而对于那些治理绩效和管理体制都已较好的机构，不应有过多碰触。此外，因地制宜、分类推进的原则，实际上在2003年改革中未能很好坚持，有专家为此建议，下一步改革中，可以考虑先由各地政府（或农信社）在自担风险和自负成本原则下，自主提出改革方案，然后由中央有关部门基于某些既定原则进行审批，审批后施行。

二是提高资本质量，加强资本约束，并藉此改革产权和管理体制。经过近几年的改革和发展，农村信用社资本实力有所增强，但是资本质量仍然较差，资本约束不足，从而产权关系无法理顺，治理和内控缺失，最终使得行政干预额成为必然。下一步改革中，可考虑从提高资本质量、加强资本约束的角度着手，区隔地方政府和监管部门的不同作用，允许地方政府（通过适当形式）以股权承担风险处置责任，同时可引入其他投资者，监管部门则以资本（充足率）监管为基础继续强化对农信社的风险监管。实际上，城市信用社改革的某些经验是可以借鉴的。

三是维持县域法人，中央谨慎花钱，防范道德风险。一方面，近年来部分城市商业银行在发展小额金融方面取得明显成效的事实说明，小型金融机构在发展涉农和小企业信贷方面具有比较优势。因此今后改革中应坚决维护农信社县域法人地位及其独立性。另一方面，由于2003年改革中央支持资金导致的道德风险问题已有显现，政策上应对今后改革中再次使用中央支持资金保持充分警惕。原则上，中央支持资金的投入应该十分谨慎，并可考虑与农信社县域法人地位的存废，以及农信社支农力度的大小等因素结合起来，形成“花钱买服务”的正向考核和激励机制。

四是建立存款保险、鼓励市场竞争。应建立针对农村金融市场的存款保险制度，在资本监管基础上逐步完善市场约束机制，使那些管理不善、经营亏损以致资不抵债的农信社，能够按程序退出市场。鼓励农村金融市场适度竞争，允许经营稳健的农信社跨地域竞争，鼓励其按市场化原则参与重组、兼并或收购活动。

（二）完善农村金融市场开放有关政策

一是落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）要求，进一步放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制，鼓励资产管理公司、其他金融机构和民间资本发起或参与设立新型农村金融机构；二是根据合作组织低成本、小范围运作特点，适当调整放宽农村资金互助社设立门槛和监管标准。三是放宽小额贷款公司仅能从不超过2家银行业金融机构获得不超过资本净额50%融入资金的限制。四是研究如何在适当范围内重建我国农村合作金融体系，并发挥农村政策性金融的积极作用。五是逐步建立“普惠”性农村金融财税支持政策原则，包括小额贷款公司在内的各类机构的涉农业务应享受平等的财税支持政策。

（三）应用现代科技改善农村金融服务水平

现代计算机和移动通讯技术的快速发展及其在金融服务领域的广泛应用，为低成本、低风险地在农村地区扩展存款、汇款、贷款和保险等基础金融服务提供了条件。应借鉴国际经验，发挥网络银行、无分支银行（Branchless Banking）和移动银行（Mobile Banking）积极作用，在金融机构财务可持续原则下，不断扩展金融服务覆盖广度和深度。