中国如何推进城市化

《金融研究》编辑部于2010年10月15日召开2010年冬季圆桌会，主题为“中国如何推进城市化”。会议邀请财政部财科所刘尚希先生、花旗银行沈明高先生、野村证券孙明春先生等学者参加，人民银行部分研究人员参加了讨论。

我国城市化应该是一个由市场主导的过程，突破城乡二元结构是推进城市化的核心所在，而改革户籍制度、完善土地制度和投融资体制等也是不可或缺的必要条件。

一、    我国城市化应该由市场而非政府主导

城市化关系到我国扩大内需、经济转型，关系到户籍制度、土地制度、社会保险制度改革，关系到房地产价格和民生的方方面面。

从中国城市发展的历史和其他国家的经验看，城市化的速度受经济活动总量、资本、机会等多种因素影响，城市化进程应当是一个由市场而非政府主导的过程。城市化不能简单地以城市人口比例来衡量，而是劳动力、资本和土地的重新配置，这种重新配置在使城市常住人口增加，服务业发展的同时，也将促进地区之间、城乡之间的协调发展。从历史上看，城市化要以地区经济发展为基础。如果没有经济增长，虽然也可以在沙漠上建设新城镇，但失败的可能性很大。随着经济增长情况变化，以及互联网、无线通信、新能源技术的发展以及基础设施的改善，城市化的目标和速度都可能发生变化。在市场经济下，资本追逐利润，劳动力追逐资本，城市化需要经济作基础，政府应当以经济活动为中心来考虑城市化的进程，而非主观设定城市化的目标。

城市化将主要由资本主导，所以经济活动总量较大、经济增长较快的东部沿海地区，仍将是我国城市化的主要力量。全球化时代的世界经济总量，仍主要分布于各国沿海地区。由于地理优势、规模经济和商业传统，目前及今后一段很长时期内，我国经济活动也将主要分布在东部沿海地区，因而东部沿海地区将仍然是我国城市化的主要力量。同时，也不能一味强调发展超大城市，城市过大会导致严重的资源压力。

在中西部地区推进城市化，也首先需要通过对中西部大城市的集中投资以及其他适当政策，实现地区经济增长。有了经济增长，劳动力才会跟进，也才能真正实现区内城市化。而逐步扩大的经济增长，最终将会辐射、带动周边中小城镇的发展。如果本末倒置，在没有经济活动和经济增长的情况下，在中小城镇铺开投资，没有增长和就业的城市化是不可持续的。应该指出，那些希望把东部工业产业向中西部欠发达地区转移的努力，结果可能会非常有限。原因有三点：一是规模效应，沿海地区制造业产业链规模优势不易转移；二是在没有考虑劳动生产率因素的前提下，误以为中西部劳动力比较便宜。如果将工资水平用劳动生产率进行调整，就会发现中西部地区劳动力并不比沿海地区便宜。三是未来我国经济的消费潜力，主要还是珠三角、长三角、环渤海等东部沿海地区。

二、    推进城市化的核心在于突破城乡二元制度和理念

从根本上讲，城乡二元制度结构是城市化滞后的原因，也将是推进城市化过程中潜在风险的推手。

在城乡二元结构下，我国东部地区的经济发展主要体现为工业化过程，是GDP的城市化，而非人口城市化过程。东部地区的早期工业化过程是在城市和农村分别完成的，农村主要依靠农民手工业、村办企业和乡镇企业来实现。而广大进城务工的农民工，则仅仅被当作一种廉价生产要素来看待。由于户籍制度的限制，以及我国各种社会公共服务往往由居民户籍归属地提供的事实，农民工作为一个特殊的群体，在为就业地区工业化做出巨大贡献的同时，并不能享受与本地居民对等的社会公共服务，他们所从事的工业活动并未使其本身成为市民。

在城乡二元思维下，财政转移支付是按照人口户籍归属原则设计的，并以人口不流动的假设为前提，这使得农民工输入地区的地方政府为农民工提供公共服务的能力下降，无力或不愿为进城农民工提供教育、医疗和社会保障等公共服务。由于政策上担心城市贫民窟的出现，因而只能把农民挡在城市以外，对农民工完全入城心存犹疑。

部分地区目前推行的“省直管县”，实际上也是一种城乡二元化思维方式的延续。省直管县是浙江在改革开放之初的做法，其实质是实现县域经济自我发展，要农民自己解决自己的问题。省直管县，会把大城市和以县为代表的农村地区割裂开来，会把经济一体化的范围限制在县域之内，将区域经济分割成以县为单位的小块，难以提供有规模效应的公共服务。省直管县将构成城乡经济一体化、区域经济一体化和城市群发展的障碍。因此，为了推进城市化，不宜推广“省直管县”模式，而应强调中心城市即地市级城市承上启下的作用。

作为一个大国，我国的城市化道路可能多种多样，没有统一的最佳模式。而在政策层面上正本清源，突破传统城乡二元结构思维，对户籍制度和财税制度进行适当改革，将是城市化进程的关键所在。

三、    推进城市化必要的改革措施

中国的城市化远远落后于工业化，要进一步推进城市化，必须以适当的配套改革作为前提，而这些改革需要突破传统二元制度结构。

一是改革户籍制度，完善政府职能，在考虑农民工等流动人口基础上，实现公共服务均等化。在劳动力输入地区，财政要给入城务工的农民提供适当的教育、卫生和社会保障等公共服务，创造条件让农民进城后定居下来，使农民市民化。劳动力输出地区则可以按人口流失规模适当减少公共支出。与此相应，财政转移支付制度可按照每个地区人口输入或输出规模，参考解决包括本地人口和外来人口在内的总就业人口的数量进行调整。而这样的城市化进程中，城市生活成本的提高，会自然形成人口流入城市的门槛，这会构成大城市人口扩张的制约因素。

二是完善土地制度，提高土地效率。我国城市化最大的特征在于独特的土地制度。政府要求总体上保持18亿亩耕地红线虽然利于保障粮食安全，但若不考虑各地的区位特征和区位优势，则可能造成土地的极度浪费，比如东部地区的土地就应更多用于城市化。为此，可以考虑实行土地长期承包，并建立全国土地交易市场，促进土地使用权的转让，以提高资源配置的效率。

三是完善财税制度，平衡区域发展和收入水平。美国上世纪五六十年代的沿海和内地差别也很大，当时中西部很多家庭没有自来水，从未看过医生，北部州的人均GDP比南部高30-40%，但现在，美国各州的人均GDP除了中西部个别州外，基本一致了。其中的关键所在，就是利用财税制度，改善农村和内陆地区的基础设施，内陆欠发达地区用降低的所得税增加吸引力，同时让人口能从低收入的州迁往高收入的地区，使得中西部的生活与纽约差别减少。这一点，就值得我国认真借鉴。

四是重视人均收入而非GDP增长的地区差异。目前我们把城市化、区域经济力量都放在中西部地区，出发点是好的，但把政策指标定义为GDP增长水平，则可能是错误的。真正需要关注的是人均收入水平和居民福利水平。随着城市化发展，中西部地区人口逐渐流向东部地区，人口数量减少，人均收入自然会改善；沿海地区通过城市化，一方面吸纳劳动力，一方面创造新的就业机会，这样的城市化和区域经济发展模式更具可持续性。

五是以市场手段为主，鼓励民间资本投资城市化建设。与大城市相比，小城镇中的政府保障房，价格可能和商品房差不多，所以小城镇的房地产等行业更容易市场化。城市化资金不能都靠政府，因为这可能鼓励地方政府的土地财政倾向，将城市化和房地产联系在一起，引发房地产泡沫，会和城市化的目标背道而驰。