“十二五”我们需要做什么

编者按：《金融研究》编辑部于2010年8月召开秋季圆桌会，主题为“‘十二五’我们需要做什么”。会议邀请了人民银行市场司徐忠研究员、人民大学瞿强教授、瑞穗中国首席经济学家沈建光先生、中国社会科学院殷剑锋教授、对外经贸大学丁志杰教授，以及人民银行部分工作人员。

“十一五”期间，我国已经成为GDP第二大国、外汇储备第一大国，也是第二大债权国，在世界经济金融中的地位和影响力与日俱增。然而，我国仍然属于发展中国家，处于转轨过程中，在经济、金融和对外经济关系等宏观层面存在不少问题。我国“十二五”期间的核心问题是，处理好政府与市场的关系，转变政府职能并让市场更好地发挥作用。

一、我国“十一五”期间存在的问题

（一）经济方面的主要问题

我国原有增长模式不能支持经济的可持续增长。三十多年来，我国经济增长主要依靠资本和劳动力投入，实际上是以国内的廉价劳动力和资源，嫁接外国的资本和外国的市场，是一种外向型经济。不过目前，国内资本边际收益率在第二产业、第三产业都已出现明显下降，劳动力市场也已达到刘易斯拐点，资源环境的压力也已经很大。此外，出口导向型经济下的高额顺差，导致贸易摩擦逐渐升级。

当前经济增长模式的不足，部分表现在收入分配不平衡方面。进入新世纪以来，地区收入差距和城乡收入差距越来越大。同时，收入分配越来越向政府部门倾斜，这导致公共部门（包括国有企业和政府部门）储蓄率持续上升，表现为国民储蓄率快速增长，居民消费难以提升，经济转型不易实现。

此外，“国进民退”趋于严重，也影响了经济的活力。虽然有官方报告称不存在“国进民退”问题，但实际上“国进民退”现象已非常明显，而且已使我国经济到了一个关键时期。如果不能让民营企业和市场机制发挥基础作用，国家在很大程度上取代了市场机制的作用，经济就会失去活力，有可能出现上世纪70年代美国那样的“滞涨”。

除了经济增长模式的缺陷，宏观经济政策也存在一些问题。在财政政策方面，税收体制的改革值得关注。1994年税改后，地方政府分得了事权，但没有相应的财权，这是地方政府融资平台出现的根本原因。同时，财政体制的固有问题也不容忽视。2009年我国实行积极的财政政策，但是财政收入却高速增长，从公共财政角度看这实际上是一个紧缩的政策。在货币政策方面，研究显示，中国非传统货币政策工具（包括存贷款利率、准备金率和准备金利率、惩罚性央行票据）对金融市场的冲击非常显著，并且持续时间很长。此外，金融监管部门的政策也需要尤其关注，国际金融危机爆发以来，监管部门的某些政策已影响到货币乘数，从而影响了宏观政策效果。

（二）金融方面的主要问题

我国金融体系的主要问题体现在直接融资不发达，不支持金融创新，不支持消费，从而不利于经济转型。我国的金融体系依然由传统银行主导，银行资产占金融机构资产的80%以上，而金融市场基本都是国有企业占领，金融市场不发达，这样的金融体系不利于金融创新。从银行贷款的结构看，银行贷款只有20%是消费型的，说明我国的金融体系主要是为生产者服务的，是一个生产者导向型体系，而非消费者导向型体系。再加上文化传统的影响以及社会安全网的缺失，我国难以实现消费提升和内需拉动型经济增长模式。

金融管理体制的特点可以归结为行政管制主导下的多头分散管理格局，管理手段主要是管制和直接干预，政府替代市场配置资源。这导致了两个问题，一是监管真空，如私募股权基金和各种私募证券投资基金就没有监管；二是监管重叠下的协调不利，各部门常常发生争议。

（三）对外经济关系方面的主要问题

经过30余年的发展，凭借以外需为导向的经济增长，我们变得越来越大，但没有变得越来越强。最显著的是，对外资产和负债结构不断恶化。目前我们对外资产70%是外汇储备，总计达3.46万亿美元，而FDI或与实物挂钩的海外资产仅占6.64%。与此相反，外国在中国的资产中60%以上是直接投资。这样算来，我国实际上是一个债务国。数据显示，外商投资在2009年存量规模大约1万多亿。这1万多亿是按照历史成本计算的，如果按重置成本计算，最少要乘以3，高于我国的外汇储备。更值得关注的是，我国对外债权的投资收益远低于外商投资在中国的收益率。

二、如何处理政府与市场的关系是所有问题的核心

我国经济还处于改革和转型之中，上述经济、金融和对外经济关系问题的本质，是政府和市场关系的问题。长期以来，政府过于强调建设职能，没有充分发挥公共服务职能，与民争利，造成了国民收入分配、企业与政府、金融市场管理等多方面的问题。

政府追求盈利，影响了其公共职能的履行，是造成很多问题的关键所在。除了公共储蓄率持续上升、“国进民退”外，政府追求盈利还体现在许多方面。在房地产市场上，地方政府的“土地财政”是高房价的重要原因，而政府未能提供满足中低收入人群需要的廉租房和保障房，正是高房价成为一个政治问题的原因所在。

其它国家的历史分析显示，政府和市场的关系是风水轮流转的。大萧条之前是自由主义时代，大家都认同小政府理念。为帮助国家走出大萧条，政府干预加强。到上世纪70年代，反过来流行自由主义。近两年来，国际金融危机又引发政府干预主义回潮。

但我国的情况与大部分发达国家不同，计划经济传统和政府管制传统下，政府力量不是不足，而是太强了，加上利益集团具有自我强化的趋势，市场和私营部门的作用一直是受到抑制的。如果不能下决心提升市场的作用，就会把许多问题和风险往后推。

三、需要的改革和突破

转变政府职能，由建设型政府向服务型政府转型，是十二五期间最需要做的事，是改革我国金融体制、转变经济增长模式并实现经济长期可持续发展的必然要求。

财税改革方面，我国需要建设公共财政，并理顺中央和地方的财税关系。为此，政府应退出竞争性领域，落实国务院最近发布的“民间投资36条”，让民营资本发挥更重要的作用。而改革财政预算制度，公开财政预算，接受公众监督，可能是政府体制改革一个很好的突破口。

金融改革方面，我国需要建设和完善金融市场，完善金融机构治理，建立权责对等的监管体制。为此，必须让更多优秀的民营企业参与金融市场；降低政府对金融机构人员任命的干预，让金融机构的股东发挥更大作用；在分清政府和市场边界基础上，重新定位监管职能，做到权力和义务相一致，才能够使监管者行为回归到正常范围内。此外，发达国家在此次国际金融危机后普遍增强中央银行的作用，所以我国也应进一步提升中央银行在金融规划和系统性风险监管方面的作用。

在改革外向型经济政策方面，我国需要彻底改变目前用实际资源来置换国外金融资产的发展模式，转而追求一种动态的对称和平衡。应从长期可持续发展角度，改进FDI政策，取消外商投资的超国民待遇；发展对外实业投资，尤其是让居民和企业持有更多海外资产；同时应循序渐进推动人民币国际化。在制定对外开放政策时，还应注意避免人为的、错误的政策激励，捍卫国家利益。

总之，“十二五”期间，我国经济金融各项改革难度明显加大，过去30年中“摸着石头过河”的范式在许多需要突破的方面可能不再适用。因为这些突破需要很大的政治决心才能推进，需要能够对我国经济产生比较严重的、具有实质性影响的事件才可能促成。

四、几个值得研究的问题

结合上述内容，有几个值得研究的问题：（1）财税改革；（2）我国金融稳定的代价；（3）监管政策对金融市场的冲击；（4）主要对货币国（特别是欧元区）内的经济金融结构；（5）金融创新和信贷扩张的关系；（6）金融体系发展的历史分析。